改造城市内涝资金是最大考验大灾以后有大治成特点 城镇内涝的根源，在于历史排涝标准低、治理手段单一，工程设计缺少对洪涝灾害风险的推敲等长时间积累的弊端。因此可知，防涝体系完善和升级非一朝一夕可完成 全国多地又陷洪涝。 2013年8月17日，广东省一则"暴雨逼停京广线"的消息，将人们的视野引至涝灾重地--广东；而此时，地图北面的辽宁省一样受困于导致63人死亡的洪涝。另外，广东、广西、湖南近千万人受灾，截至8月22日9时，有70人死亡，28人失踪。强降雨还造成青海省24人死亡。内蒙古、吉林、黑龙江3地约100多万人受灾。 今年3月、6月，国务院、住建部曾分别下发文件，强令"产生超过内涝防治标准的降雨时，城市运转基本正常，不得造成重大财产损失和人员伤亡"。 但是，8月短短几日，全国范围内洪涝灾害已致157人死亡，直接经济损失超过了百亿元。 灾害的"引子"早已埋下，却被选择性忽视。虽然诸多城市按国务院、住建部的相干要求，陆续完成防洪计划编制，和制定治涝方案，有的乃至已花费重金治理。 但是，城镇内涝的根源，在于历史排涝标准低、治理手段单一，工程设计缺少对洪涝灾害风险的推敲等长时间积累的弊端。 防涝体系完善和升级非一朝一夕可完成，各地须因地制宜，让治理工程"多点开花"；另一方面，以政府为主的巨灾损失补偿模式，虽然能够在短时间内筹集救灾资金，但各级财政救灾支出与巨灾损失之间依然有巨大缺口，补偿仍需其他模式进入。这就是中国每一年汛期不能不应对的旷日持久之战。 --编者 8月16日清晨，家住沈阳市铁西区的徐良被雷声惊醒，"终究要下雨了。"这是徐良的第一反应，在酷热多日后，全部沈阳城都盼望着一场雨水。窗外闪电频密刷过眼帘，惊雷、风啸引来车辆报警音不断。 没有人想到灾害将临。16日清晨，微博上的沈城人发起了"随手拍闪电"的文娱。雨，越来越急促。12时35分，沈阳市气象预警中心将暴雨橙色预警改成暴雨红色预警，此时市区降水量到达60毫米－80毫米。 约14时，沈阳市政府门前已一片汪洋，城区部分地带的积水没过了小轿车前盖，有的倒灌入地下通道；多条道路被封，上百辆浸了水的车辆熄火，被弃在路中央；尚能通行的道路排起了大长龙，急救车不能不逆行。 终究，这场延续3日的暴雨，导致沈阳、抚顺、铁岭等地180万人受灾，截至8月21日11时，63人遇难，失踪101人，倒塌房屋1万余间，超过3万多间房屋不同程度受损，直接经济损失85.6亿元。 沈城"沦陷" 8月16日，沈阳发布了暴雨红色预警。这并不是沈阳今年汛期第一次发布暴雨预警。7月15日，沈阳市城市防汛指挥部启动城市防汛一级红色预警；8月8日，启动城市防汛三级黄色预警。这两次，沈阳城区也产生了不同程度的内涝。 7月15日，辽宁省水文局监测到2013年7月上旬辽宁的平均降雨量比以往平均值多95.7。辽宁省水利厅提示，辽宁主汛期(7月20日至8月20日)极有可能产生集中强降雨，浑河、太子河、鸭绿江等流域产生大洪水的可能性很大。 辽宁省防汛抗旱指挥部发出通知要求各地各部门严阵以待，要求"加强城市排水管和泵站设施管护，及时疏通排水沟渠，加强应急排涝，确保城市正常秩序"。 但是，这一切未能避免大水淹城。 沈阳友纷纭将"不可避免"的内涝指向防洪系统。"沈阳今天上午只下了一个小时的暴雨，城市就涝成这样，到处堵车积水，市政的排水系统简直不堪一击。"一名友的微赢得到了众多市民的认同。 而根据2013年3月水利部防洪抗旱减灾研究中心发布的一份192页的《城市防洪工作现状、问题及其对策》报告(下称《防洪报告》)，沈阳市还是1白癜风哪治得好座防洪达标城市。 该城市于1987年被肯定为第一批水利部管理的25座全国重点防洪城市之一，2007年沈阳市的防洪标准为300年一遇。 这座城市的排水管渠总长3612.63千米，大部分在中心城区，占3105.91千米。以目前的排水系统能够承受大雨(24小时降水量25毫米－49.9毫米)。8月16日沈阳暴雨雨量平均值达59毫米，这超出了排水系统的设计能力。 2013年1月，九三学社沈阳市委员会的一份提案指出，沈阳市城市排水系统滞后是造成内涝的根本原因。 沈阳城70的积水靠地下排水管线输送，而这些地下排水管大多建于上世纪80年代之前，其中老城区的管70至80都是老管道，口径很小，泵站设备陈腐。也就是说，老旧的排水管线构造根本达不到现有城市范围的排水要求。 不独沈阳如此，《防洪报告》显示，中国城市排水系统建设设计标准本来就不高，而大部分城市的老城区又低于标准下限。即使以历史构成的较低标准衡量，目前全国城市的53、340座城市都没有到达防洪标准。 而34座特大城市中，唯一7座到达防洪标准，包括已被淹的沈阳。 比下限还低 到2011年，全国有3.5万千米的城市堤防在汛期护卫城市，城市排水及污水管道总长度为57.4万千米。这些管道在城区主干道基本可防一年1遇的雨情，一些旧城区还不到一年。而欧美、日本等国城市排水设施通常为5年或十年。 1949年后，受当时经济条件的影响，全国城市普遍建设小排水管道，最早乃至还按0.5年一遇的雨量标准设计，允许适当积水。 依照中国现行城镇排水设施建设标准要求，城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为0.5年－3年，便可抵抗0.5年－3年一遇的暴雨；重要地区是3年－5年。虽然标准很低，但大量旧城区管道仍达不到国标。并且，在实行进程中，大部分城市普遍采取标准规范的下限。 根据水利部防洪抗旱减灾研究中心常务副主任程晓陶的调查，至今70以上的城市排水系统建设的设计暴雨重现期小于一年，90老城区的重点区域乃至比规范规定的下限还要低。 与此同时，强降雨在一些城市的产生频率增加，与排水管线、沟渠和泵站建设滞后叠加，许多城市每逢汛期便现"海景"。 武汉可谓典型，其中心城区相当一部分区域管线系统排水标准仅为0.33年－0.5年一遇。根据排水计划，全市应有22个排水体系，计划面积1374.76平方公里。实际上，武汉外排泵站按计划构成率仅为56，管系统完善率仅为55，有些已建成的泵站的抽排能力只有需求能力的20左右。 旧管线改造在北京也是牵1发动全身。北京排水管道长度为1.1万千米，城区尚存明清时期的旧沟174千米，均结构老化。老城区胡同里的管铺不进去，管上盖起新的建筑群又没法拆迁，只能"老旧管打补丁，发现一处补一处"。北京雨水管的面积率仅为50，属较低水平。 管铺设、更新的速度未能跟上快速的城市化进程，一些新兴城市乃至不设防。北京工业大学建筑工程学院副院长周玉文曾指出，因城市建设而增加管道，由于未做整体长远规划，以致出现上游用大管，下游用小管的怪事。在沈阳，早期的小排水管道不够用，采取的办法就是接两根小管道。 7月10日，住建部城建司司长张悦在中国生态修复内部沙龙上表示，各地要系统性地研究气候变化、暴雨公式，特别在地下管与雨水调蓄设施、泵站等衔接上，做好计划编制，从防洪体系上做好衔接，不能"头痛医头脚痛医脚"。 资金难筹 中央政府明显意想到城市内涝的普遍性和急迫性。2013年3月，国务院下发通知，要求各地在2014年底前，摸清现状基础，编制完成计划，5年时间完成排水管改造，十年时间建成完善的排水防涝工程体系。通知还明确建设防洪体系，将纳入政府工作绩效考核。 程晓陶的调研显示，全国有防洪任务的城市中，约有四分之一还没有完成编制计划。 编制计划，需要建立专业模型，人才与技术对各地而言都是考验。北京市城市规划设计研究院副总工程师王军承认，即便是技术实力最强的北京，在模型建立、工程技术上也力有不逮。 至于排水管等工程改造，最大考验是资金。依照1989年国务院发布的《关于加强城市防洪工作意见的通知》，城市防洪工程建设、维修和管理所需经费，主要应由地方自筹解决，中央适当补助。 1998年之前，中央每一年固定用于全国重点防洪城市防洪工程建设的资金为3000万元，这1数字在1998年洪灾后，上升为16亿元。但1998年的《防洪法》改变了规则，其规定城市防洪投资，由城市人民政府承担。中央不再对城市防洪进行专门投入。 资金投入不足和地方政府重视不足，成为城市内涝的积弊。 防涝工程改造触及资金庞大。《财经》了解到，北京仅立交桥改造一项，84座桥改造就需投入84亿元，全部来自市财政投入。多数城市难以效仿。 国务院与住建部提出：各地可提高城市建设保护资金、土地出让收益、城市防洪经费等用于城市防涝改造、建设和保护资金的比例，和"多渠道张罗资金"。 即便财力雄厚的北京市，也寄望于地产商能在新建建筑时就考虑到相干设施。北京市计划委基础2处副处长徐咏梅说，2003年北京市计划委、市建委、市水务局联合下发了《关于加强建设项目雨水利用的通知》，提出新建项目应配备蓄水池等。该通知只是规范建议。 2006年、2008年，北京市又增加了一些强制性要求。新建工程必须依照1万平方米硬化面积配建不小于500立方米的调蓄池，绿地中最少要有50为可滞水的下凹式绿地，路面应高于绿地5厘米－10厘米；公共停车尝人行道、步行街、自行车道和外部庭院，透水铺装率不得小于70等。 但计划通过后，开发商和使用方都不愿意支付这笔费用。1名跟踪调研此类工程的专家表示，"小区计划报批时这些设施都存在，等到建设时就变样了，蓄水池最后常常调解成了地下车库。" 徐咏梅认为，从初期的计划条件、方案审查，到后期的许可证和计划验收，都应当强制实行。据其泄漏，为保证"强制性"，北京市将规范文件升级为强制新标准，已通过评审，预计很快出台。 除行政和立法手段以外，其他国家在推行类似政策时，还通过补贴促进实行。比如，日本对修建调蓄池的费用补贴一半；美国芝加哥对"屋顶绿化"比例高于一半的建筑开发商，提供"密度奖金"，对安装绿色屋顶的商用、民用建筑，按每户5000美元额度提供政府补贴。 北京也开始尝试对建设雨洪利用设施的单位减免防洪费，和按搜集雨水容量给予嘉奖补贴，但额度较低，对开发商缺少吸引力。 局部改造缺失 在全面的排水管仍待计划、资金未卜时，一些城市把防涝体系改造的重点放在积水点处理上，以减少极端恶性事故产生。 2013年，为在主汛期前改造完成166处积水点，沈阳市投入1400余万元。这笔花费主要用于改造青年大街、文艺路、宁山路和部分下凹式立交桥等"老"积水点。 8月31日沈阳将举行第十二届全运会，彼时仍处于汛期。沈阳市城建局、市防汛指挥部特别要求对"易积水点位设专人和设备重点值守"，当水深达25厘米时，就实行道路封闭的交通管制。 沈阳市为全运会准备的预案，乃至提出只要降雨量到达中雨水平，所有工作人员全部出动，分赴48个泵站和中心城区内所有20个公铁桥及全运场馆、易积水地段。 但是，就在距离全运会15天之际，所谓重点区域再次"沦陷"。青年大街的地下通道被雨水灌满，直达天花板，主要改造点，比如文艺路省医院门前、万柳塘公园南门，都被暴雨验证并没有明显改进。 8月16日下午，徐良步行回家途中看到，滑翔5金城附近的腾飞2街与2环立交桥下积水已与桥面持平，桥口附近正好有一处限高杆，标明高度为4.5米。 在全国城市内涝的惨痛史上，沈阳还不如北京显眼。 下凹式立交桥，是北京闻名的风景，也是积水内涝的顽疾。2012年"7·21"暴雨事故中，北京东城区广渠门桥下积水深至4米，34岁的丁志健开车被困水中，不幸罹难。 一年以后，悲剧发生地完成了一个排蓄水改造工程，广渠门桥区的排水标准从两年一遇提高至十年1遇。这是北京用三年时间完成84座下凹式立交桥改造项目之一。白癜风正规医院 2013年，北京启动了20座下凹式立交桥改造，原计划在汛期前全部投入使用。但是，项目建设单位北京排水团体总经理陈明告知《财经》，全部竣工尚需光阴，"工程实行的难度超出了预计"。 陈明举例说，北京西三环的莲花桥有"逢雨必涝"的大名。2004年暴雨导致此处严重内涝后，该桥更换了排水泵站，从原2立方米/秒提升至4立方米/秒，但升级却无效果。由于泵站必须与排水管道配套，后者没有改造，前者徒劳升级。另外，新建泵站的下方需修建1座1万立方米容量的调蓄池，这对寸土寸金的北京3环城区来说，仅选址就是困难。 问题又从局部回到了整体。由于改造工程前期论证不足，缺少系统计划，应急变成了被动。 因此，2013年6月，住建部要求每个城市在计划中描述近十年内涝积水历史情况，包括积水深度、范围，和造成的人员伤亡和经济损失等，以后，据此根据各城市特点实行工程改造升级。 大灾后大治 "大灾以后有大治"是转型期的中国特点。但是，"防涝体系整体升级通常要经过数十年，乃至更长时间。"程晓陶说，现在应急式完成任务，会出现"1届政府1计划"的现象。 《防洪报告》统计，2010年全国258座内涝城市，直接经济损失3745亿元中，近三分之二是水毁基础设施等造成。而2012年导致79人遇难的北京"7·21"暴雨事件，直接经济损失上百亿元，这无疑刺激了政府治理城市防涝的决心。 富裕的广州市希望"一劳永逸解决内涝"，计划建设90千米长的"一主七副"8条深层隧道疏导蓄滞积水，投资250亿元。参与计划论证的周玉文认为，工程优点是"解决问题完全"，缺点是造价大，施工要求高，工程安全性和生态影响方面还须长时间观测，各地推行其实不适合。 素有"百湖之城"的武汉市，今年将投资34.13亿元进行防涝体系升级，包括对汉口中山公园和鲩子湖开挖"地下蓄水池"。武汉内涝主因是城内湖泊破坏性开发严重，大量湖泊水面消失导致城区雨洪调蓄功能锐减。专家认为，对像武汉这样湖泊水系发达的城市，应通过整治河道等方面促进排水能力，只有水系与河道没有太大提升空间，才推敲蓄水工程这类备用方案。 东京是多雨城市，年平均降水量超过世界平均水平的1倍，却未受困于洪涝灾害，正是得益于长达百年的修建改造。 早在1900年，日本就颁布了第一部"下水道法"。69年后，再颁《东京都下水道条例》，明确规定接入公共下水道的排水管道的直径和坡度。 东京都的排水管道总长度1.6万千米，这相当于东京与悉尼的来回距离。与中国的城市类似，东京战前铺设的下水管道逐渐老朽，但当地水管局并未一味替换，而是进行有计划的保护修缮，比如，在被腐蚀的下水道内侧附一层特殊的新材质，令老旧的下水道焕然一新，且施工时不需要挖开路面。东京水管部门还组织民众参观管，介绍防雨知识等。 可见，除法律、经济相结合的措施，要想让城市防涝体系理性升级，需辅之以技术、教育等配套调和。 中国每个城市内涝的成因存在差异，解决内涝各城市应有不同模式。 长远来看，极端气候频发，城市开发又处于快速阶段，如果不尽早将公道措施纳入计划，并建立起公道的投资分担机制，后期治理的代价将更大。
